The Puerto Rico Migrant Farm Labor Program
Ismael García-Colón
Professor, The College of Staten Island/Graduate Center, City University of New York
Author of Colonial Migrants at the Heart of Empire: Puerto Rican Workers on U.S. Farms (University of California Press, February 2020), and Land Reform in Puerto Rico: Modernizing the Colonial State, 1941-1969 (University Press of Florida, 2009).
Puerto Rican farm labor migration has grown and shrunk due to immigration policies. In 1948, the government of Puerto Rico created a farm labor program in charge of recruiting migrant workers for U.S. farms. By facilitating migration, the government sought to eliminate unemployment while feeding the demands of U.S. employers. Puerto Rican farmworkers constituted more than 60,000 workers per year at the peak of their migration during the late 1960s and early 1970s. They migrated because of their desire to earn a living. Still, despite discrimination and shrinking numbers, contemporary Puerto Ricans continue their quest for employment by working in U.S. agriculture.
The U.S. colonial status offered an important tool to the government of Puerto Rico to shape the migratory flows and the formation of Puerto Rican communities. Colonialism allowed the insertion of Puerto Rico’s officials in the structures of the U.S. Department of Labor, the creation of the Migration Division as a Puerto Rican agency operating in the United States, and lobbying on behalf of Puerto Rico by congressional representatives and officials of the Office of Territories and its preceding agency, the Bureau of Insular Affairs. North American governors in Puerto Rico, such as Rexford G. Tugwell (1941-1946), sought to persuade the federal government to hire Puerto Ricans when growers wanted to bring guest workers. Puerto Rico’s officials collaborated with federal officials by overseeing the hiring, transportation, and performance of migrant farmworkers.
The use of Puerto Ricans in U.S. agriculture depended greatly on their membership status within the U.S. nation. After the Spanish-American War, Congress allowed the incorporation of Puerto Ricans into the U.S. labor market by defining them as U.S. nationals with limited rights and protections. Between 1899 and 1917, Puerto Ricans migrated to U.S. territories such as Hawaii and Cuba. Colonial labor migration began as an alternative to lower the labor costs of U.S. sugar corporations. Employers used them to replace labor migrants that the Chinese Exclusion Act and the Foran Act prohibited. Temporary migration of colonial subjects also represented an alternative for employers who were trying to circumvent anti-immigrant regulations. Since colonial migrants could qualify for welfare, it provoked the objections of local authorities and residents who feared that they would become a burden for government agencies. In 1927, an official of the Fruit Growers of California stated that: “…we cannot handle them like Mexicans. A Porto Rican has much right to stay as we have. … The Mexicans can be deported if they become county charges, but the others are here to stay and they are less efficient.” in Gatekeeping practices and the deportation regime shaped, not only the categories of immigrants and citizens, but also the colonial subjects who occupy an in-between space.
The granting of naturalized U.S. citizenship in 1917 facilitated the recruitment of Puerto Ricans, but began to mark their undesirability because of their lack of deportability. By 1941, their new status as “native-born” intensified the lobbying of Puerto Rico’s officials for their inclusion in the wartime effort to sustain agricultural production. In 1947, the government of Puerto Rico enacted Public Law 89, requiring contracts and government approval when hiring workers in its jurisdiction. Using the experiences of the Bracero Program, the government designed the Farm Labor Program under the Department of Labor. The government also approved Public Law 25, creating the Bureau of Employment and Migration with its Migration Division. The Migration Division took charge of the Farm Labor Program. One of the most significant roles of the Migration Division was to lobby the federal government to encourage the recruitment of Puerto Ricans in preference to guest workers. However, it was only in the 1950s that Puerto Ricans became fully recognized as domestic workers for purposes of labor market regulations contained in the Wagner-Peyser Act.
Despite these efforts, officials continuously confronted the fact that employers opposed Puerto Ricans because they were citizens and immigration authorities could not send them back. In a 1950 congressional hearing, Keith Mets, president of the Imperial Valley Farmers’ Association, stated that: “In our area we feel that Puerto Rican labor would not be practical. We like Mexican laborers better… when it is over they go back home, to Mexico, don’t furnish a social problem of relief.” A district attorney in Gettysburg, Pennsylvania, complained to Puerto Rico’s officials in 1952 that migrant workers would stay in the state after the harvest; he wanted the government to send them back to Puerto Rico. U.S. colonialism and citizenship created in practice an ambiguous status for Puerto Ricans when citizenship still meant being White and Anglophone. Discrimination against Puerto Ricans because of their “foreignness” continued to occur even though Congress passed the Nationality Act of 1940 and an amendment to it in 1948 clarifying the “native-born” citizenship status of people born in Puerto Rico.
The Immigration and Naturalization Act of 1952 (INA) officially classified workers from Puerto Rico as domestic, giving them preference over guest workers. Under the INA, the H-2 visa program (H-2A after 1986) required employers who wished to hire workers from other countries to demonstrate that there were not domestic workers available. The end of the Bracero Program in 1964 and restrictions on H-2 workers increased the hiring of Puerto Ricans. The Farm Labor Program rose to more than 20,000 workers in 1969.
In 1975, the government of Puerto Rico attempted to negotiate the hiring of migrant workers with apple growers’ associations. Growers took the position that the contract was onerous and went to court. In the case of Galan v. Dunlop, the court ruled in the growers’ favor. In 1976, the Migration Division attempted to accommodate to growers’ demands. However, apple growers who hired Puerto Ricans fired them on the grounds that they did not know how to pick apples.
Although lack of experience was a factor that growers used against hiring Puerto Ricans, Legal Services in the Northeast and Puerto Rico filed class action lawsuits against the growers on behalf of workers with apple-picking experience. Puerto Ricans were not new in apple picking. Since the 1950s, growers hired them for the apple harvests. Growers not grouped in associations were still using Puerto Rican workers with no problems.
Another argument against Puerto Ricans expressed by growers was racial. In a Boston Globe article by Anne Kirchheimer (September 29, 1976), an apple farmer said that, “Puerto Ricans aren’t able to do apple-picking work… They are physically too small to do this work … The men are used to more low-level work, such as picking berries.”
In the case Hernandez Flecha et al. v. Quiros, the U.S. First Circuit established that Puerto Ricans were not available if they did not accept the wages offered by growers through the H-2 visa program. The apple growers succeeded in maintaining their preference for H-2 workers.
All these developments in the Farm Labor Program resulted in its demise. Court cases crippled the standing of the government of Puerto Rico before growers and the federal government. The fact that growers would not have to prefer Puerto Ricans over H-2 workers meant that the courts dismantled the most important pillar of the program. In 1993, the Roselló González administration eliminated the Department of Puerto Rican Community Affairs in the United States, the successor of the Migration Division, thus ending the Farm Labor Program. The Glassboro Service Association in New Jersey, the largest employer of Puerto Rican farmworkers since 1948, replaced Puerto Ricans with Mexicans.
The history of Puerto Rican farmworkers shows that U.S. agriculture has developed a labor regime in which the perfect worker for farmers is an immigrant that authorities can deport. Puerto Rican farm labor is imperfect for employers because U.S. citizenship gives them rights. However, one cannot explain fully how citizenship, race, and immigration policies shaped Puerto Rican farm labor migration without understanding U.S. colonialism. Because of the colonial relationship and not transnationalism, Puerto Rico’s officials could insert themselves within the structures of the federal government and place the Farm Labor Program within the implementation of labor and immigration laws. Puerto Ricans, as distinctive U.S. citizens and colonial subjects, show the particular place that colonial populations occupy between minorities and immigrants within modern agrarian labor regimes and immigration policies.
El Programa Puertorriqueño de Obreros Agricolas en Estados Unidos
La migración agrícola puertorriqueña a Estados Unidos ha fluctuado debido a las políticas de inmigración. En 1948, el gobierno de Puerto Rico creó un programa de mano de obra agrícola encargado de reclutar trabajadores migrantes para las granjas estadounidenses. Al facilitar la migración, el gobierno buscó eliminar el desempleo y satisfacer las demandas de los empleadores estadounidenses. Los trabajadores agrícolas puertorriqueños constituyeron más de 60,000 trabajadores por año en el pico de su migración a fines de la década de 1960 y principios de la de 1970. Migraron debido a su deseo de ganarse la vida. Aún así, a pesar de la discriminación y la disminución de los números, los puertorriqueños contemporáneos continúan su búsqueda de empleo trabajando en la agricultura estadounidense.
El estatus colonial de Estados Unidos ofreció una herramienta importante al gobierno de Puerto Rico para dar forma a los flujos migratorios y la formación de las comunidades puertorriqueñas. El colonialismo permitió la inserción de funcionarios de Puerto Rico en las estructuras del Departamento de Trabajo de los Estados Unidos, la creación de la División de Migración como una agencia puertorriqueña que opera en los Estados Unidos y el cabildeo en nombre de Puerto Rico por parte de representantes del Congreso y funcionarios de la Oficina de Territorios y su agencia predecesora, la Oficina de Asuntos Insulares. Los gobernadores norteamericanos en Puerto Rico, como Rexford G. Tugwell (1941-1946), buscaron persuadir al gobierno federal para que contratara a puertorriqueños cuando los agricultores querían traer trabajadores invitados. Los funcionarios de Puerto Rico colaboraron con los funcionarios federales supervisando la contratación, el transporte y el desempeño de los trabajadores agrícolas migrantes.
El uso de puertorriqueños en la agricultura estadounidense dependía en gran medida de su condición de miembros de la nación estadounidense. Después de la Guerra Hispano-Americana, el Congreso permitió la incorporación de los puertorriqueños en el mercado laboral estadounidense al definirlos como ciudadanos estadounidenses con derechos y protecciones limitados. Entre 1899 y 1917, los puertorriqueños migraron a territorios estadounidenses como Hawái y Cuba. La migración laboral colonial comenzó como una alternativa para reducir los costos laborales de las corporaciones azucareras estadounidenses. Los empleadores los utilizaron para reemplazar a los migrantes laborales que la Ley de Exclusión China y la Ley Foran prohibían. La migración temporal de los sujetos coloniales también representó una alternativa para los empleadores que intentaban eludir las regulaciones antiinmigrantes. Dado que los migrantes coloniales podían calificar para la asistencia social, esto provocó las objeciones de las autoridades locales y los residentes que temían que se convirtieran en una carga para las agencias gubernamentales. En 1927, un funcionario de Fruit Growers of California declaró que: “…no podemos tratarlos como a los mexicanos. Un puertorriqueño tiene tanto derecho a quedarse como nosotros… Los mexicanos pueden ser deportados si se convierten en cargos del condado, pero los otros están aquí para quedarse y son menos eficientes”. Las prácticas de control de acceso y el régimen de deportación dieron forma no solo a las categorías de inmigrantes y ciudadanos, sino también a los sujetos coloniales que ocupan un espacio intermedio.
El otorgamiento de la ciudadanía estadounidense naturalizada en 1917 facilitó el reclutamiento de puertorriqueños, pero comenzó a marcar su indeseabilidad debido a su falta de deportabilidad. Para 1941, su nuevo estatus de “nacidos en el país” intensificó el cabildeo de los funcionarios de Puerto Rico para su inclusión en el esfuerzo de guerra para sostener la producción agrícola. En 1947, el gobierno de Puerto Rico promulgó la Ley Pública 89, que requería contratos y la aprobación del gobierno al contratar trabajadores en su jurisdicción. Utilizando las experiencias del Programa Bracero, el gobierno diseñó el Programa de Mano de Obra Agrícola bajo el Departamento de Trabajo. El gobierno también aprobó la Ley Pública 25, creando la Oficina de Empleo y Migración con su División de Migración. La División de Migración se hizo cargo del Programa de Mano de Obra Agrícola. Uno de los roles más significativos de la División de Migración fue cabildear al gobierno federal para alentar el reclutamiento de puertorriqueños en preferencia a los trabajadores invitados. Sin embargo, no fue hasta la década de 1950 que los puertorriqueños fueron reconocidos plenamente como trabajadores domésticos a los efectos de las regulaciones del mercado laboral contenidas en la Ley Wagner-Peyser.
A pesar de estos esfuerzos, los funcionarios se enfrentaron continuamente al hecho de que los empleadores se oponían a los puertorriqueños porque eran ciudadanos y las autoridades de inmigración no podían expulsarlos. En una audiencia del Congreso de 1950, Keith Mets, presidente de la Asociación de Agricultores del Valle Imperial, declaró que: “En nuestra área creemos que la mano de obra puertorriqueña no sería práctica. Nos gustan más los trabajadores mexicanos… cuando termina, regresan a casa, a México, no representan un problema social de asistencia”. Un fiscal de distrito en Gettysburg, Pensilvania, se quejó a los funcionarios de Puerto Rico en 1952 de que los trabajadores migrantes se quedarían en el estado después de la cosecha; quería que el gobierno los enviara de vuelta a Puerto Rico. El colonialismo estadounidense y la ciudadanía crearon en la práctica un estatus ambiguo para los puertorriqueños cuando la ciudadanía aún significaba ser blanco y anglófono. La discriminación contra los puertorriqueños debido a su “extrañeza” continuó ocurriendo a pesar de que el Congreso aprobó la Ley de Nacionalidad de 1940 y una enmienda a la misma en 1948 aclarando el estatus de ciudadanía “nacido en el país” de las personas nacidas en Puerto Rico.
La Ley de Inmigración y Naturalización de 1952 (INA) clasificó oficialmente a los trabajadores de Puerto Rico como domésticos, dándoles preferencia sobre los trabajadores invitados. Bajo la INA, el programa de visa H-2 (H-2A después de 1986) requería que los empleadores que deseaban contratar trabajadores de otros países demostraran que no había trabajadores domésticos disponibles. El final del Programa Bracero en 1964 y las restricciones a los trabajadores H-2 aumentaron la contratación de puertorriqueños. El Programa de Mano de Obra Agrícola llegó a más de 20,000 trabajadores en 1969.
En 1975, el gobierno de Puerto Rico intentó negociar la contratación de trabajadores migrantes con asociaciones de productores de manzanas. Los productores de manzanas sostuvieron que el contrato era oneroso y recurrieron a los tribunales. En el caso de Galan v. Dunlop, el tribunal falló a favor de los productores. En 1976, la División de Migración intentó acomodarse a las demandas de los productores. Sin embargo, los productores de manzanas que contrataron a puertorriqueños los despidieron alegando que no sabían cómo recoger manzanas.
Aunque la falta de experiencia fue un factor que los productores utilizaron en contra de la contratación de puertorriqueños, los Servicios Legales del Noreste y Puerto Rico presentaron demandas colectivas contra los productores en nombre de los trabajadores con experiencia en la recolección de manzanas. Los puertorriqueños no eran nuevos en la recolección de manzanas. Desde la década de 1950, los productores los contrataban para las cosechas de manzanas. Los productores no agrupados en asociaciones seguían utilizando trabajadores puertorriqueños sin problemas.
Otro argumento en contra de los puertorriqueños expresado por los productores fue racial. En un artículo del Boston Globe de Anne Kirchheimer (29 de septiembre de 1976), un agricultor de manzanas dijo que “los puertorriqueños no son capaces de hacer el trabajo de recolección de manzanas… Son físicamente demasiado pequeños para hacer este trabajo… Los hombres están acostumbrados a un trabajo de menor nivel, como recoger bayas”.
En el caso Hernández Flecha et al. v. Quiros, el Primer Circuito de los Estados Unidos estableció que los puertorriqueños no estaban disponibles si no aceptaban los salarios ofrecidos por los productores a través del programa de visa H-2. Los productores de manzanas lograron mantener su preferencia por los trabajadores H-2.
Todos estos desarrollos en el Programa de Mano de Obra Agrícola dieron como resultado su desaparición. Los casos judiciales paralizaron la posición del gobierno de Puerto Rico ante los productores y el gobierno federal. El hecho de que los productores no tuvieran que preferir a los puertorriqueños sobre los trabajadores H-2 significó que los tribunales desmantelaron el pilar más importante del programa. En 1993, la administración Roselló González eliminó el Departamento de Asuntos Comunitarios Puertorriqueños en los Estados Unidos, el sucesor de la División de Migración, poniendo así fin al Programa de Mano de Obra Agrícola. La Glassboro Service Association en Nueva Jersey, el mayor empleador de trabajadores agrícolas puertorriqueños desde 1948, reemplazó a los puertorriqueños con mexicanos.
La historia de los trabajadores agrícolas puertorriqueños muestra que la agricultura estadounidense ha desarrollado un régimen laboral en el que el trabajador perfecto para los agricultores es un inmigrante que las autoridades pueden deportar. La mano de obra agrícola puertorriqueña es imperfecta para los empleadores porque la ciudadanía estadounidense les otorga derechos. Sin embargo, no se puede explicar completamente cómo la ciudadanía, la raza y las políticas migratorias moldearon la migración del trabajo agrícola puertorriqueño sin comprender el colonialismo estadounidense. Debido a la relación colonial y no al transnacionalismo, los funcionarios de Puerto Rico pudieron insertarse dentro de las estructuras del gobierno federal y colocar el Programa de Trabajo Agrícola dentro de la implementación de las leyes laborales y migratorias. Los puertorriqueños, como ciudadanos estadounidenses distintivos y súbditos coloniales, muestran el lugar particular que las poblaciones coloniales ocupan entre las minorías y los inmigrantes dentro de los regímenes laborales agrarios modernos y las políticas migratorias.
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